Gagasan kedaulatan agraria sebagai berdaulatnya rakyat mengenai segala hal yang menyangkut ruang hidupnya jarang dihubungkan dengan apa yang tersurat dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (UUPA 1960). Lebih jarang lagi upaya menghubungkannya dengan Pasal 33 ayat (3) Undang-Undang Dasar 1945. Sedangkan, melalui dominasi penanaman monokultur dan romantisasi budaya tani, istilah agraria sekadar melekat pada soal-soal sengketa kepemilikan tanah berbasis individu.
Padahal, masalah agraria tidak pernah sesempit itu. Gunawan Wiradi membacanya sebagai masalah politik sekaligus kemanusiaan, sebab yang dipertaruhkan adalah kekuasaan atas sarana kehidupan.
Masalah agraria mencakup sekaligus penguasaan sumber-sumber agraria, penggunaan tanah, konsepsi hukum mengenai hak, serta produk hukum dan kebijakan yang mengatur kenyataan agraria. Dalam pengertian ini, masalah agraria merupakan hasil dari relasi dan interelasi antara masyarakat, negara, dan lingkungan.
Pengaturan agraria kemudian berkembang melalui sejumlah Undang-Undang sektoral yang tidak merujuk pada UUPA. UUPA sendiri dibiarkan diam, “dipetieskan” selama sekitar 13 tahun. Lahirlah UU No. 1 Tahun 1967 tentang Penanaman Modal Asing, UU No. 5 Tahun 1967 tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok Kehutanan, dan UU No. 11 Tahun 1967 tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok Pertambangan. Ketika UUPA dikukuhkan kembali pada 1978, ketiga aturan tersebut sudah berjalan lebih dari satu dekade dan telah membentuk praktik serta kepentingan sektoralnya sendiri. Gunawan Wiradi menuliskan satu bab khusus mengenai tumpang tindih hukum dan kebijakan agraria di Indonesia karena memang sebesar itu dampaknya pada penyelesaian masalah agraria.
Membongkar Karut-Marut Agraria
Hari ini, di tengah ambisi industrialisasi yang terus diterjemahkan ke dalam arena tanding monarki versus demokrasi, kerakyatan versus neoliberalisme, atau militerisme versus penegakan HAM, wajar saja jika yang rakyat terima sekadar kado berisi bungkus teknokratis. Tanah dan sumber daya kehidupan diatur melalui semakin banyak sektor dengan kepentingan dan mekanisme masing-masing. Pengakuan hak masyarakat adat, penetapan kawasan hutan, pertambangan, perkebunan, pengadaan tanah, penataan ruang, pembangunan infrastruktur, sampai persoalan alas hak bagi orang yang telah menggarap dan menguasai tanah selama puluhan tahun, semua memiliki rezim pengaturan dan persoalan hukum yang seolah tidak terhubung satu sama lain.
UUPA sendiri menempatkan fungsi sosial tanah dalam kerangka yang tetap mengakui kepentingan perseorangan, sembari menuntut keseimbangan antara kepentingan masyarakat dan kepentingan perseorangan, demi mencapai kemakmuran, keadilan, dan kebahagiaan rakyat seluruhnya. Dalam administrasi pertanahan, penguasaan fisik tanah selama 20 tahun atau lebih secara berturut-turut dapat menjadi bagian dari persyaratan pembuktian untuk pengakuan hak atas tanah bekas milik adat, dengan syarat penguasaan tersebut dilakukan dengan iktikad baik, secara terbuka, bebas dari sengketa, dan memenuhi persyaratan lainnya.
Itulah mengapa hubungan panjang antara rakyat dan tanah tetap harus diterjemahkan ke dalam mekanisme pengakuan dan pembuktian hak, bukan serta-merta digugurkan atas nama kepentingan umum, apalagi di tengah krisis kepercayaan rakyat terhadap pemerintah yang dianggap lebih condong kepada kepentingan korporasi.
Lantas, Proyek Strategis Nasional (PSN), yang karena skala, mekanisme, perangkat, dan momentumnya mencetuskan gelombang baru konflik agraria, seperti hendak dilupakan, baik oleh pemerintah maupun wakil rakyat. Padahal, dengan terbongkarnya mekanisme berdarah dingin PSN, kita bisa melihat bahwa masalah agraria selalu terhubung dengan masalah-masalah lain yang menumpuk sejak orde baru, bahkan konon sejak sebelum Indonesia merdeka. Impunitas, korupsi, dan kriminalisasi rakyat pejuang, semua beroperasi melalui pola kekuasaan dan eksploitasi yang serupa, dan terjadi hampir serempak di beberapa wilayah. Kondisi yang terus memburuk ini diperparah oleh rezim ketidakpastian perlindungan hak-hak warga negara, lalu dibungkus lagi oleh ambisi industrialisasi Indonesia yang dilegitimasi melalui UU Cipta Kerja.
Terjadilah resistensi ketika UU Cipta Kerja mengubah berbagai aturan melalui metode omnibus. UU tersebut mengubah 78 undang-undang dan menyentuh berbagai bidang yang berkaitan, baik secara langsung maupun melalui jalur yang lebih tersembunyi, dengan ruang hidup, termasuk penataan ruang, pengadaan tanah, kehutanan, pertambangan, perkebunan, pertanian, sumber daya air, pesisir, perumahan, dan penanaman modal. Karena itu, masalahnya tidak cukup dibaca melalui satu jenis proyek saja.
Perubahan tersebut bekerja melalui banyak jalur dan banyak sektor sekaligus. PSN hanyalah salah satu bentuk yang paling mudah dilihat, karena mempertemukan pembangunan, investasi, pengadaan tanah, dan perubahan ruang hidup yang memicu perlawanan warga, sekaligus secara normatif menambah daftar panjang konflik agraria yang berlarut-larut.
Komnas HAM mencatat 2.639 kasus konflik agraria yang telah diadukan sampai Agustus 2024. AMAN pada 2025 mencatat 135 kasus perampasan wilayah adat yang mencakup 3,8 juta hektare di 109 komunitas Masyarakat Adat, dengan 162 warga mengalami kekerasan dan kriminalisasi. KPA pada tahun yang sama mencatat 341 konflik agraria yang berdampak pada 123.612 keluarga di 428 desa. Angka-angka tersebut menunjukkan bahwa masalah agraria tidak hanya muncul ketika sebuah megaproyek masuk ke suatu wilayah. Konflik agraria juga sekadar dicatat sebagai tumpukan persoalan seperti perebutan pengakuan, penguasaan, penggunaan, dan pemanfaatan ruang hidup dalam berbagai bentuk. Alih-alih menyatakan ingin ada suatu produk hukum yang dapat menindak perampasan lahan, warga-warga terdampak justru lebih sering menanyakan siapa aktor di balik semua masalah ini. Ini menunjukkan bahwa rakyat sejatinya sedang menyusun kembali konfigurasi kehidupan mereka yang seketika kacau-balau karena ruang hidupnya dirampas.
Tidak berlebihan untuk mencermati kembali Undang-Undang Pengaturan Reforma Agraria (UU PRA) yang menentukan Lokasi Prioritas Reforma Agraria (LPRA). Sebelum memahami tahapan administratifnya, boleh juga kita menelusuri bagaimana lembaga penyelenggara yang akan dibuat itu mendudukkan ketimpangan penguasaan, pemilikan, penggunaan, dan pemanfaatan pada objek agraria. Tentu persoalan akan menjadi lebih rumit jika diterapkan di wilayah yang masih memiliki rezim pertanahan khusus.
Di Di Yogyakarta, misalnya, Tanah Kasultanan dan Tanah Kadipaten memiliki pengaturan pendaftaran yang mengandung semangat segregasi. Peraturan ATR/BPN bahkan secara khusus mengatur pendaftaran tanah tersebut untuk memberikan kepastian dan perlindungan hukum bagi Kasultanan dan Kadipaten.
Dalam keadaan seperti ini, persoalannya bukan sekadar apakah tanah yang diklaim sebagai tanah Kasultanan atau tanah Kadipaten dapat masuk ke dalam pembicaraan Reforma Agraria. Tanah tersebut tetap berada dalam kerangka hukum Republik Indonesia, sehingga klaim, riwayat penguasaan, penggunaan masyarakat, dan kewenangan yang telah lebih dahulu ditetapkan atas bidang tanah yang sama dapat menjadi bagian dari persoalan yang harus dibaca oleh lembaga penyelenggara Reforma Agraria. Tetapi kemampuan untuk membaca dan mengurai persoalan tersebut belum tentu sama dengan kemampuan untuk mengubah hubungan kuasa yang melatarbelakanginya. Lembaga penyelenggara mungkin dapat menentukan klaim mana yang bertemu, siapa yang menguasai, siapa yang menggunakan, dan keputusan apa yang telah membentuk keadaan di sana, tetapi belum tentu dapat mewujudkan kedaulatan rakyat atas tanah.
Kita akan menemui kontradiksi lain di soal kewenangan lembaga penyelenggara. Tanpa kewenangan yang benar-benar mampu bekerja terhadap keputusan dan klaim yang menjadi sumber konflik, Reforma Agraria berisiko berhenti pada penetapan lokasi, pendataan, dan penyelesaian administratif, sementara persoalan penguasaan ruang yang menjadi akar konflik tetap berjalan. Kewenangan besar tersebut pulalah yang membuat kerja lembaga tersebut menjadi rawan. Jika lembaga ini diberi kewenangan untuk mengoreksi keputusan administratif, mengubah batas, fungsi atau status tanah, bahkan mencabut keputusan tata usaha negara, maka persoalannya tidak lagi hanya apakah lembaga tersebut cukup kuat untuk menyelesaikan konflik. Persoalannya juga terletak pada kuasa lembaga tersebut saat berhadapan dengan kementerian, pemerintah daerah, badan usaha negara, maupun keputusan-keputusan yang sebelumnya telah dianggap sah oleh negara.
Tapak mana pun bisa punah jika berjuang sendiri-sendiri dalam kondisi ini. Maka, kita perlu secara aktif memeriksa status lingkungan kita sendiri, termasuk LPRA atau bukan, sekaligus kembali melihat klaim, penguasaan, penggunaan, dan keputusan apa saja yang telah membentuk keadaan di lingkungan lain yang dijadikan prioritas. Tanpa pengawasan dan tuntutan rakyat, apa pun yang “dihadiahkan” dapat bermutasi menjadi ancaman.
Tak lupa, kita perlu melihat siapa saja yang menggantungkan hidupnya pada tanah, siapa yang mengelola pangan dan air, siapa yang kehilangan sumber penghidupan ketika tanah berubah fungsi, dan siapa yang ikut mengambil keputusan. Persoalannya, cara membaca seperti ini belum nampak dalam beberapa bagian penting UU PRA. Pasal 7 huruf g memang menyebut perempuan secara eksplisit sebagai salah satu kelompok yang diberikan legalitas hak atas tanah. Tetapi ketika masuk ke mekanisme pelaksanaan, perempuan kembali berada di dalam kategori umum Subjek Reforma Agraria, sementara penentuan LPRA lebih banyak bergerak melalui ketimpangan penguasaan, pemilikan, penggunaan, dan pemanfaatan sumber agraria, konflik, tanah terlantar, serta kemiskinan.
Urgensi Perspektif Gender
Kecenderungan buta gender berasal dari persoalan struktur, bukan sekadar keterbatasan mengidentifikasi keragaman berdasarkan kerentanan subjek agraria. UU PRA memang dapat mengenali perempuan sebagai penerima legalitas hak, tetapi belum terlihat bagaimana pengalaman perempuan digunakan untuk menentukan apakah suatu wilayah mengalami ketimpangan agraria, dan bagaimana ketimpangan tersebut dibaca.
Ketika satu tapak dijadikan LPRA, data mengenai siapa yang menguasai dan memiliki tanah lazim menjadi dasar pembacaan. Sementara itu, siapa yang selama ini bekerja di atasnya, siapa yang mengelola pangan, air, ternak, atau hasil pertanian, dan siapa yang kehilangan sumber penghidupan ketika fungsi tanah berubah, belum terlihat sebagai variabel yang secara khusus diperiksa.
Karena itu, pendekatan responsif gender tidak cukup diterjemahkan sebagai sekadar menambahkan perempuan ke dalam daftar penerima Reforma Agraria. Data mengenai penguasaan dan pemilikan tanah perlu dapat dibaca berdasarkan identitas gender, sekaligus menangkap penggunaan tanah, sumber penghidupan, pembagian kerja, akses terhadap hasil, serta siapa yang mengambil keputusan atas tanah tersebut.
Tanpa analisis kuasa yang responsif pada gender, setiap rumah tangga rawan terbaca sebagai unit yang memiliki pengalaman seragam, padahal setiap orang di dalamnya dapat memiliki akses dan kontrol yang berbeda. Hal yang sama berlaku dalam penentuan LPRA. Wilayah tidak cukup dinilai hanya dari sekadar keberadaan ketimpangan penguasaan, pemilikan, penggunaan, dan pemanfaatan sumber agraria semata.
Pembacaan di tingkat tapak juga perlu melihat bagaimana ketimpangan tersebut dialami secara berbeda oleh perempuan, termasuk perempuan kepala keluarga, perempuan adat, perempuan tani dan buruh tani, serta perempuan dan gender selain laki-laki cis, yang menggantungkan penghidupan pada sumber agraria. Dengan begitu, gender bukan sekadar variabel tambahan dalam data, melainkan bagian dari cara menentukan persoalan agraria yang hendak diselesaikan.
Dalam penyelesaian konflik, pendekatan responsif pada gender juga berarti melihat siapa yang terdampak dan siapa yang dapat mengambil keputusan selama konflik berlangsung. Perempuan yang tidak tercatat sebagai pemilik tanah tetap dapat kehilangan sumber pangan, pendapatan, air, atau ruang produksi.
Karena itu, identifikasi pihak yang berhak dan pihak yang terdampak tidak cukup berhenti pada pemegang alas hak atau kepala keluarga saja. Partisipasi masyarakat juga perlu dibaca sampai ke dalam komunitas: siapa yang hadir dalam musyawarah, siapa yang berbicara, siapa yang dapat mempengaruhi keputusan, dan siapa yang justru menanggung akibat dari keputusan tersebut.
Pada tahap restitusi, redistribusi, dan pemberian legalitas hak, persoalannya kemudian bukan hanya berapa luas tanah yang dibagikan atau kepada berapa subjek. Perlu dilihat juga kepada siapa hak tersebut diberikan, dan apakah perempuan memperoleh posisi hukum yang memungkinkan mereka menguasai, menggunakan, memperoleh manfaat, dan mengambil keputusan atas tanah tersebut.
Kalau perempuan hanya hadir sebagai penerima manfaat dari rumah tangga, sementara kontrol tetap berada pada anggota keluarga lain, penyebutan perempuan sebagai subjek belum otomatis menghasilkan perubahan struktur.
Pasal 8 juga perlu dibaca dari sini. Monitoring dan evaluasi tidak cukup mengukur pemerataan penguasaan, pemilikan, penggunaan, dan pemanfaatan tanah serta dampaknya terhadap kesejahteraan, kemiskinan, ketahanan pangan, dan pembangunan berkelanjutan semata. Ukurannya perlu dapat memperlihatkan pula apakah kesenjangan gender dalam akses dan kontrol atas tanah berkurang setelah Reforma Agraria berjalan.
Tanpa indikator semacam itu, keberhasilan Reforma Agraria dapat terlihat dari jumlah sertifikat, luas tanah yang didistribusikan, atau jumlah konflik yang diselesaikan, sementara perubahan posisi perempuan di dalam struktur agraria luput dari pemeriksaan yang sesungguhnya.
Dengan demikian, pendekatan responsif gender semestinya bisa menjadi cara membaca seluruh siklus Reforma Agraria, mulai dari data, penentuan LPRA, identifikasi subjek dan objek, penyelesaian konflik, restitusi dan redistribusi, sampai monitoring dan evaluasi. Perempuan tidak cukup dicantumkan sebagai salah satu penerima. Pengalaman perempuan harus ikut menentukan apa yang dianggap sebagai ketimpangan, siapa yang dianggap terdampak, siapa yang dianggap berhak, dan apakah Reforma Agraria benar-benar mengubah hubungan penguasaan atas sumber kehidupan.
Keadilan Bukan Hadiah
Kembali ke tapak menjadi penting justru karena di sanalah perbedaan tersebut bisa terlihat. Siapa yang tercatat dan siapa yang tidak. Siapa yang memiliki dan siapa yang bekerja. Siapa yang mengambil keputusan dan siapa yang menanggung akibatnya. Siapa yang memperoleh tanah dan siapa yang benar-benar memperoleh kontrol atasnya.
Tanpa pembacaan tersebut, reforma agraria dapat terlihat sudah responsif terhadap perempuan karena namanya ada di dalam pasal. Padahal, hubungan agraria yang membuat perempuan berada dalam posisi timpang belum tentu ikut berubah.
Kita yang sudah dikondisikan merasa sia-sia mencegah laju pelolosan kebijakan, yang dari berbagai sisi nampak enggan mengentaskan ketimpangan dari akar masalahnya, sesungguhnya paham bahwa yang dipertaruhkan sama sekali bukan soal persatuan rakyat. Mulai hari ini kerja kita, sayangnya, menjadi lebih berat. Lagi-lagi ada produk hukum yang perlu direspons konsekuensinya.
Akhirnya, sikap terhadap UU Pengaturan Reforma Agraria memang tidak cukup berhenti pada menolak, menerima, atau abstain saja. Masih ada kerja-kerja lanjutan, supaya kado berisi bungkusan ini tidak menutupi kenyataan yang sesungguhnya. Keadilan bukan hadiah!
Lampiran: Catatan Diskusi Daring FIA 16 September 2026
Penulis: Aliansi Lawan Ketimpangan
