Diskusi Aliansi Lawan Ketimpangan (Fight Inequality Alliance/FIA) mengenai Rancangan Undang-Undang Reforma Agraria (RUU RA) berlangsung pada 16 September 2026. Diskusi ini menyoroti persoalan mendasar di balik proses legislasi yang tengah berlangsung. Para narasumber mempertanyakan apakah RUU tersebut benar-benar dirancang untuk mengubah struktur penguasaan, pemilikan, penggunaan, dan pemanfaatan sumber-sumber agraria, atau justru berisiko menjadi instrumen baru untuk menangani konflik tanpa menyentuh akar ketimpangan.
Diskusi menempatkan tanah sebagai ruang hidup, sumber penghidupan, tempat tinggal, ruang komunitas, sekaligus arena relasi ekonomi dan politik. Karena itu, sertifikat atau status administratif tidak dengan sendirinya menyelesaikan persoalan agraria.
Reforma agraria bukan sekadar sertifikasi
Eko Cahyono, peneliti Sajogyo Institute/PSP3 IPB University, mengingatkan bahwa reforma agraria memiliki mandat yang jauh lebih besar daripada legalisasi aset, “Mandatnya sebenarnya mengatur, bukan memiliki.”
Menurut Eko, persoalan penting dalam RUU RA adalah bagaimana konsep Hak Menguasai Negara ditempatkan. Negara seharusnya menjalankan fungsi pengaturan dan memastikan keadilan agraria, bukan menjadikan penguasaan negara atas sumber agraria sebagai bentuk kepemilikan yang tidak terbatas. Ia juga mengkritik kecenderungan menyamakan reforma agraria dengan sertifikasi tanah.
“Harusnya kalau ngomong reforma agraria yang pertama itu redistribusinya. Itu mengocok ulang penguasaan dan monopoli dari tanah dan sumber-sumber agraria,” ujarnya.
Eko menilai pengalaman program reforma agraria sebelumnya menunjukkan risiko ketika reforma agraria direduksi menjadi legalisasi aset. Ia mencontohkan Pendaftaran Tanah Sistematis Lengkap (PTSL) yang menurutnya tidak memiliki dimensi redistribusi. Eko berpandangan sertifikasi merupakan fungsi administrasi pertanahan, bukan inti dari reforma agraria. Pelaksanaan reforma agraria pada periode pasca-Reformasi mencatat bahwa sejumlah program telah mengembalikan reforma agraria ke dalam agenda kebijakan, tetapi masih kuat bernuansa legalisasi aset dan belum menyentuh wilayah struktural.
RUU membuka peluang bagi rakyat miskin kota, tetapi juga menyimpan jebakan
Wignya Cahyana dari Paguyuban Rakyat Kampung Basis Pinggiran Sungai (Paku Bangsa) menyoroti bahwa RUU RA memiliki sejumlah ketentuan yang berpotensi penting bagi kelompok yang selama ini berada di luar gambaran konvensional tentang subjek reforma agraria.
RUU tersebut menurutnya mulai mengakui kelompok seperti buruh tani, buruh perikanan dan pertambakan, serta rakyat miskin di perkotaan. Ia juga menyoroti Pasal 33 ayat (4) yang dapat menjadi pintu pengakuan rakyat miskin kota sebagai subjek reforma agraria, serta Pasal 28 ayat (2) huruf f yang membuka kemungkinan wilayah perkotaan menjadi lokasi prioritas reforma agraria.
“Reforma Agraria? Ini adalah pertempuran. Sebuah pertempuran, jadi bukan hanya perkara administrasi.”
Bagi Wignya, pengakuan terhadap rakyat miskin kota menjadi penting karena konflik agraria juga berlangsung di perkotaan, termasuk dalam bentuk penggusuran dan hilangnya ruang hidup. Namun, justru karena beberapa ketentuan tampak progresif, ia mengingatkan agar masyarakat tidak berhenti pada pembacaan bahwa RUU tersebut “seolah-olah bagus”. Menurutnya, sejumlah ketentuan dapat menjadi jebakan apabila tidak dikawal.
Wignya menilai Pasal 44 ayat (3) memberikan peluang penting bagi kepemilikan kolektif karena mengatur kepemilikan bersama atas hak atas tanah untuk mempertahankan kesatuan tanah serta mencegah fragmentasi dan konsentrasi kembali. Ketentuan tersebut juga dapat dikaitkan dengan Pasal 34 ayat (1) huruf d, yang membuka bentuk kelompok penerima objek reforma agraria berupa serikat dan koperasi. Materi Wignya menempatkan hal ini sebagai peluang untuk membangun basis produksi kolektif dan koperasi.
Namun, ia memperingatkan adanya persoalan pada Pasal 44 ayat (1) mengenai hak milik. Menurut Wignya, apabila hak milik kemudian diterjemahkan dalam praktik sebagai kepemilikan individual yang mudah diperdagangkan, reforma agraria dapat berubah menjadi proses privatisasi dan komodifikasi tanah. Karena itu, kepemilikan kolektif dan basis koperasi, menurutnya, perlu dipastikan tidak kalah dalam implementasi oleh mekanisme pasar.
BRAN berpotensi menjadi superbody tanpa kontrol rakyat
Persoalan berikutnya menyangkut desain kelembagaan Badan Reforma Agraria Nasional (BRAN). Wignya menyoroti ketentuan mengenai posisi BRAN di bawah Presiden serta kewenangan administratif dan sanksinya. Ia juga mempertanyakan mekanisme Dewan Pengawas, yang dalam pembacaannya melibatkan panitia bentukan Presiden dan persyaratan pengalaman lima tahun di bidang agraria.
“Bisa jadi otoritarianisme, satu superbody,” ujar Wignya.
Kritiknya bukan semata pada keberadaan lembaga nasional tersebut, melainkan pada siapa yang memiliki kontrol terhadap lembaga itu. Menurut Wignya, persyaratan yang terlalu teknokratis dapat menutup ruang bagi keterwakilan organik dari kelompok yang menjadi subjek reforma agraria, seperti serikat tani, serikat buruh, dan organisasi rakyat miskin kota.
“Reforma Agraria itu adalah pertempuran, bukan hanya perkara administrasi,” ujar Wignya.
Ia mengusulkan agar organisasi rakyat yang terdampak memiliki kewenangan yang lebih bermakna, termasuk gagasan hak veto ketika suatu kebijakan reforma agraria secara langsung berdampak terhadap mereka.
Kemudian, Wignya menyoroti Pasal 55 ayat (2) yang mengatur bahwa menduduki atau menguasai objek reforma agraria harus berdasarkan hak atau izin yang sah, serta Pasal 59 yang memuat ancaman pidana maksimal lima tahun. Dalam pandangannya, ketentuan tersebut berisiko menjadi jebakan kriminalisasi bagi gerakan reclaiming, masyarakat adat, maupun warga yang telah tinggal dan memperjuangkan tanah jauh sebelum negara memberikan pengakuan formal.
“Mestinya ada pengecualian bagi gerakan-gerakan reclaiming,” ujar Wignya.
Ia menekankan bahwa kelompok yang melakukan reclaiming justru dapat merupakan kelompok yang paling berkepentingan dengan reforma agraria. Karena itu, ketentuan pidana perlu dibedakan dari tindakan penguasaan tanah yang memang bertujuan merampas hak pihak lain.
Sedangkan dalam konteks Yogyakarta, Wignya memberi perhatian khusus pada Pasal 30 ayat (2) huruf p, yang dalam draft RUU mencantumkan tanah swapraja dan/atau bekas swapraja sebagai objek reforma agraria. Menurutnya, ketentuan ini membuka kemungkinan untuk membahas kembali distribusi tanah yang berkaitan dengan struktur feodal dan kedaulatan ruang hidup.
Maka, redistribusi tanah yang diklaim sebagai Tanah Kasultanan dan Pakualaman perlu diperjuangkan. Ia menyoroti Pasal 4 ayat (2) mengenai fungsi sosial tanah yang dalam pembacaannya mengatur instansi pemerintah tanpa secara eksplisit menyebut swapraja. Kontradiksi semacam ini dinilai dapat membuka ruang bagi kekebalan terhadap ketentuan reforma agraria. Karena itu, Wignya mendorong adanya legal counter terhadap ketentuan mengenai keistimewaan daerah sekaligus pengawalan terhadap implementasi Pasal 30 ayat (2) huruf p dan Pasal 1 ayat (13) mengenai barang milik negara berupa tanah. Wignya mempertanyakan konsepsi tersebut karena dianggap masih mempertahankan asumsi bahwa negara memiliki tanah, sementara dalam kerangka Hak Menguasai Negara, negara semestinya menjalankan kewenangan mengatur, bukan memiliki secara privat. Persoalan tersebut menjadi penting karena konsep penguasaan negara menentukan bagaimana tanah yang selama ini berada dalam kategori “tanah negara” dapat diperlakukan dalam agenda redistribusi.
Pengalaman penyintas Lapindo: ketika sertifikat tidak menjamin penguasaan atas tanah
Pengalaman Harwati, penyintas Lapindo yang hadir dalam diskusi, memperlihatkan secara konkret bagaimana persoalan agraria tidak berhenti pada keberadaan sertifikat atau dokumen kepemilikan.
Harwati menjelaskan bahwa dalam kasus Lapindo, hilangnya ruang hidup tidak bermula dari konflik pertanahan biasa, melainkan dari bencana industri yang kemudian diikuti proses perubahan penguasaan ruang. Dalam pengalaman tersebut, berbagai instrumen hukum dan administrasi negara tidak selalu menjadi jaminan bagi warga untuk mempertahankan tanahnya.
“Tapi di kasus Lapindo, karena apa sertifikat itu dikalahkan oleh investor?” tanya Harwati
Menurut Harwati, bagi masyarakat kampung, dokumen seperti Petok D dan Letter C tidak sekadar arsip administratif. Dokumen tersebut menyimpan sejarah penguasaan tanah, batas-batas wilayah, dan hubungan antargenerasi yang menurutnya sering kali lebih tua daripada sertifikat yang diterbitkan kemudian.
Ia mempertanyakan kecenderungan negara membaca wilayah hanya melalui data pertanahan formal. Menurutnya, ketika seluruh wilayah telah masuk ke dalam sistem administrasi, negara sekaligus memperoleh kemampuan untuk mengetahui mana tanah yang telah bersertifikat dan mana yang belum terdokumentasikan secara formal.
Harwati juga menceritakan persoalan tanah desa pasca-Lapindo. Menurut keterangannya, terdapat tanah desa yang kemudian dipatok sebagai tanah milik pemerintah, termasuk tanah hasil tukar guling desa dari wilayah yang terdampak. Hal tersebut menimbulkan pertanyaan mendasar mengenai siapa yang berhak atas tanah tersebut dan bagaimana sejarah kepemilikan desa diperlakukan oleh negara.
Pengalaman Harwati memperlihatkan bahwa persoalan agraria tidak hanya menyangkut apakah warga memiliki sertifikat, tetapi juga siapa yang mendefinisikan sejarah tanah, siapa yang menguasai data, serta bagaimana status tanah berubah ketika negara memasukkan wilayah ke dalam kategori administratif tertentu.
“Terus kita pakai kekuatan hukum yang bagaimana untuk mempertahankan tanah kita?” tanya Harwati.
Harwati menyampaikan bahwa dalam kasus Lapindo tidak seluruh tanah yang terkait persoalan tersebut telah dibayar negara, sementara sebagian lahan, menurut pengalamannya, kemudian dibatasi atau dipagari sehingga warga tidak dapat kembali masuk.
Kesaksian Harwati memperkuat pertanyaan yang muncul sepanjang diskusi, yaitu apakah hukum reforma agraria akan memperkuat posisi warga atas ruang hidupnya, atau justru memperkuat kemampuan negara dan modal membaca, menguasai, dan mengalokasikan wilayah?
Mukmin Zaki, pengajar hukum agraria dan pengelola pusat studi hukum agraria di Fakultas Hukum Universitas Islam Indonesia, memberikan catatan penting mengenai hubungan antara reforma agraria, hukum adat, dan sertifikasi. Ia menilai persoalan agraria Indonesia tidak dapat diselesaikan jika seluruh persoalan dibaca melalui hukum sektoral.
Menurutnya, fragmentasi hukum kehutanan, perkebunan, pertambangan, dan pertanahan telah membuat persoalan agraria kehilangan kerangka yang menyeluruh.
Mukmin menegaskan bahwa reforma agraria seharusnya menyentuh perubahan struktur penguasaan tanah sekaligus hubungan antara manusia dengan tanah dan antara manusia dengan manusia dalam relasi atas tanah. Jika reforma agraria dimaknai secara luas, maka pertambangan, kehutanan, perkebunan, perairan, dan sumber daya agraria lainnya juga harus menjadi bagian dari pembenahan.
Ia juga mengingatkan bahwa masyarakat adat tidak boleh kehilangan hak hanya karena tidak memiliki sertifikat.
Menguji RUU dengan kasus nyata
Eko Cahyono kemudian mengusulkan agar norma dalam RUU tidak hanya dibaca secara normatif, tetapi diuji dengan kasus-kasus agraria konkret, “Hadapkan hal normatif dengan fakta empirik lapangan.”
Menurutnya, pertanyaan penting bukan hanya apa yang tertulis dalam RUU, tetapi apa yang akan dilakukan RUU tersebut terhadap kasus nyata, contohnya konflik pertambangan di Maluku Utara, perkebunan, proyek strategis, konflik dengan perusahaan, hingga persoalan penguasaan tanah oleh masyarakat adat. Pengujian semacam ini penting agar reforma agraria tidak kembali berhenti pada angka sertifikasi dan administrasi.
Eko menekankan bahwa keberadaan regulasi saja tidak cukup, “Tanpa tekanan rakyat, ia bisa bermutasi menjadi mesin sentralisasi oligarki.”
Eko mengusulkan tiga kerja utama gerakan agraria, yaitu merebut tafsir, menguasai data, dan memimpin implementasi di lapangan. Menurutnya, masyarakat perlu mampu menghasilkan data sendiri mengenai konflik, luas wilayah, siapa yang terdampak, serta hasil implementasi kebijakan. Data tersebut dapat digunakan untuk menguji klaim keberhasilan pemerintah.
“Optimisme makro mesti kita imbangi dengan pesimisme mikro. Itu bisa dilakukan kalau kita menguasai data,” ujar Eko.
Reforma agraria membutuhkan perubahan struktural, bukan sekadar regulasi
Diskusi ditutup dengan catatan Mukmin Zaki mengenai pentingnya menguasai konsep, data, dan hukum ketika berhadapan dengan proses legislasi.
Ia mengingatkan bahwa semangat politik tanpa konsep dan data akan mudah dikalahkan dalam pembahasan legislatif, “Biasanya, maaf-maaf saja, pengalaman kita itu terang: semangat saja, tapi konsepnya tidak ada dan datanya tadi. Data-data ketika kita berhadapan dengan orang-orang DPR yang pintar ngomong itu kalah.”
Diskusi akhirnya memperlihatkan bahwa perdebatan tentang RUU Reforma Agraria bukan hanya perdebatan mengenai ada atau tidaknya norma yang progresif. Persoalannya adalah apakah norma tersebut mampu membongkar ketimpangan penguasaan dan pemilikan, melindungi kelompok yang selama ini terdampak, mencegah kriminalisasi perjuangan rakyat, serta memastikan masyarakat memiliki kekuasaan nyata dalam penentuan dan pelaksanaan reforma agraria.
Sebagaimana dirumuskan dalam penutupan diskusi, reforma agraria bukan hanya persoalan substansi hukum, tetapi juga persoalan siapa yang menentukan, siapa yang dilibatkan, dan bagaimana proses politiknya berlangsung. Keberadaan sebuah norma tidak dengan sendirinya menghasilkan perubahan struktur yang dibutuhkan.
Melalui diskusi ini, Aliansi Lawan Ketimpangani mendorong pengawalan RUU Reforma Agraria melalui dua jalur, yaitu penguatan kajian dan legal counter di dalam proses legislasi, pengorganisasian, produksi pengetahuan, dokumentasi konflik, sehingga rakyat yang pada akhirnya akan selalu berhadapan dengan konflik agraria di masa rezim militeristik hari ini senantiasa terkonsolidasikan.
Penulis: Aliansi Lawan Ketimpangan
